Тел: +3 8(044) 228-10-31
Пошта: sipl@email.ua

Адміністративний договір як форма взаємодії інститутів місцевої публічної влади

 

УДК 342.92/95

С. О. Короєд

Адміністративний договір як форма взаємодії інститутів місцевої публічної влади

Короєд Сергій Олександрович – доктор юридичних наук

Розглядається правова природа і сфера застосування адміністративних договорів як нового регулятора адміністративно-правових відносин на підставі диспозитивного методу адміністративного права. Розкриваються перспективи використання адміністративних договорів як підстави розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в умовах реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Обґрунтовується, що сфера та умови застосування нормативного адміністративно-договірного регулювання мають визначатися законодавством за принципом субсидіарності, який має застосовуватись виходячи із оптимального функціонування інститутів місцевої публічної влади в конкретній адміністративно-територіальній одиниці шляхом “доповнення” повноважень (або конкретизації предметів відання і повноважень) того чи іншого органу місцевої влади задля найбільш ефективнішої реалізації публічних інтересів на певній території.

Ключові слова: адміністративний договір, взаємодія, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, органи місцевої публічної влади, повноваження, делегування.

Короед С.А. Административный договор как форма взаимодействия институтов местной публичной власти.

Рассматривается правовая природа и сфера применения административных договоров как нового регулятора административно-правовых отношений на основании диспозитивного метода административного права. Раскрываются перспективы использования административных договоров как основания разграничения полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в условиях реализации Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине. Обосновывается, что сфера и условия применения нормативного административно-договорного регулирования должны определяться законодательством по принципу субсидиарности, который должен применяться исходя из оптимального функционирования институтов местной публичной власти в конкретной административно-территориальной единицы путем “дополнения” полномочий (или конкретизации предметов ведения и полномочий) того или иного органа местной власти для наиболее эффективной реализации публичных интересов на определенной территории.

Ключевые слова: административный договор, взаимодействие, местные государственные администрации, органы местного самоуправления, органы местной публичной власти, полномочия, делегирования.

Koroed S.A. Administrative contract as a form of interaction between the institutions of the local public authorities.

It is consider the legal nature and scope of application of administrative contracts as a new regulator of the administrative and legal relations on the basis of the disposition method of administrative law. It is revealed the perspectives of administrative contracts as the basis of differentiation of powers between local state administrations and local self-government bodies in terms of realization of Concept of reforming the local self-government and territorial organization of power in Ukraine. It is proved that the scope and conditions of application of normative administrative-contractual regulation should be determined by the legislation on the principle of subsidiarity, which should be applied based on the optimal functioning of the institutions of local public authorities in a particular administrative-territorial unit by “addition” of powers (or specification of competence and powers) of particular local authority for more effective implementation of the public interest in a particular area.

Keywords: administrative contract, cooperation, local state administrations, local self-government authorities, local public authorities, powers, delegation.

Процеси демократизації, розпочаті із набуттям Україною незалежності, широке проведення реформ в різних галузях державної діяльності, в тому числі й адміністративної реформи, зумовило поступовий, але водночас остаточний перехід від адміністративно-командної до демократичної системи управління, яка характеризується більшою мірою формально-юридичною рівністю контрагентів, відносно новими формами державного управління, пов’язаними із виділенням в методі адміністративного права диспозитивних засад. Це також стало однією із підстав для запровадження у виконавчо-розпорядчу діяльність публічної адміністрації адміністративного договору. Як відомо, сьогодні договірне регулювання адміністративних правовідносин широко застосовується в діяльності державних органів і організацій як між ними самими, так й за участю недержавних суб’єктів. Але, з урахуванням схваленої у 2014 році Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, перспективними шляхами розв’язання проголошених проблем визнано, зокрема, розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципом субсидіарності; розмежування повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на засадах децентралізації влади. Отже, пріоритетність державної політики спрямована саме на місцевий рівень, тобто на оптимізацію функціонування інститутів місцевої публічної влади шляхом ефективного розмежування між ними повноважень. В цьому процесі, з урахуванням вищенаведених демократичних і диспозитивних засад, ключову роль мають відігравати договірні форми взаємодії, засновані на адміністративному договорі, адже, як зауважують науковці, в міру розвитку суспільства договір поступово стає одним з першорядних і важливих джерел права [1]. Разом з тим, недостатньо розроблена законодавча база стримує зазначені процеси взаємодії, адже згідно із нормами Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» така взаємодія між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування відбувається шляхом делегування один одному повноважень саме на підставі закону, що значно применшує роль договірного адміністративно-правового регулювання в цій сфері.

Це, в свою чергу, вимагає наукового осмислення правового режиму адміністративних договорів з урахуванням особливостей їх предмету регулювання та статусу суб’єктів місцевої публічної влади. Дослідження індивідуальної та галузевої специфіки адміністративних договорів вже було предметом детального вивчення вчених-адміністративістів. Ґрунтовними дослідженнями правової природи адміністративних договорів, без перебільшення, варто визнати дисертації С.С. Скворцова [2], К.К. Афанасьєва [3], Ж.В. Завальної [4], С.М. Ольховської [5], монографію О.В. Дьоміна [6], публікації О.В. Джафарової [7], В.І. Новосьолова [8], І.В. Жароїд [9]. Проте перспективи використання адміністративних договорів як договірної підстави розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в умовах реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні залишаються маловивченими. Тому дослідження правової природи адміністративного договору як форми взаємодії інститутів місцевої публічної влади та перспективи його законодавчого запровадження й ставить за мету наша стаття.

Починаючи розглядати правову природу адміністративних договорів, варто враховувати, що саме завдяки визнанню в адміністративному праві диспозитивного методу, це дозволяє сторонам адміністративного процесу укладати адміністративні договори на основі узгодженості та доцільності вирішення спільних завдань в адміністративних правовідносинах [10]. А відтак, диспозитивний характер договірних відносин в адміністративному праві дозволяє поширити на його конструкцію й деякі елементи цивільно-правового договору. У зв’язку з цим, окремі вчені-адміністративісти справедливо зауважують, що адміністративний договір у системі правових зв’язків займає проміжне місце між адміністративним актом (одностороннім волевиявленням державного органу влади) і договором приватноправового характеру. Виконавча влада для забезпечення своєї діяльності використовує трудові та цивільно-правові договори. Водночас адміністративний договір – це один з договорів, з допомогою яких державна адміністрація здійснює управлінські функції [11].

Серед науковців немає єдиної думки щодо розуміння сутності і змісту адміністративного договору. Так, наприклад, одні науковці розглядають адміністративний договір як правовий акт управління, що встановлюється на підставі норм права двома (або більше) суб’єктами адміністративного права, один з яких обов’язково є органом виконавчої влади, може містити у собі загальнообов’язкові правила поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретні правовідносини між його учасниками (індивідуальний характер) [12]. Дехто вважає, що це визначена актами адміністративного права угода сторін, одна з яких є носієм державно-владних повноважень стосовно інших [13]. Окремі російські вчені-адміністративісти адміністративним договором вважають заснований на адміністративно-правових нормах і вироблений у результаті добровільного погодження волі двох (або більше) суб’єктів адміністративного права, одним з яких завжди виступає суб’єкт державної влади, багатосторонній акт, який встановлює (припиняє, змінює) взаємні права та обов’язки його учасників [14]. Також визначають адміністративний договір як угоду між ієрархічно пов’язаними або не пов’язаними державними органами й іншими організаціями з приводу спільного вирішення управлінських справ [15].

Окремі науковці також виділяють ознаки адміністративного договору. Так, наприклад, Ж.В. Завальна до ознак адміністративного договору, які відрізняють його від цивільного договору, відносить такі: укладення адміністративних договорів є не тільки (а інколи й не стільки) правом, але й обов’язком відповідних суб’єктів адміністративного права; договір укладається сторонами на основі та на виконання закону для спеціалізованого регулювання і задоволення державних інтересів; участь як обов’язкової сторони державного органу; практична реалізація цими органами повноважень, наданих їм для здійснення державно-управлінської діяльності; предметом договору є організаційно-управлінська діяльність; метою адміністративного є здійснення управлінської діяльності для задоволення державних інтересів. Важливо, що адміністративний договір оформлює ті суспільні відносини, які входять до предмету адміністративного права [16]. При цьому, на її думку, предмет адміністративного договору спрямований на досягнення певної мети, як правило, щодо задоволення публічного чи державного інтересу [17].

І.В. Трофименко ознаками, що підкреслюють особливість адміністративного договору, виділяє: обов’язковою стороною адміністративного договору є суб’єкт, наділений владними повноваженнями; договір укладається для реалізації компетенції суб’єкта владних повноважень; адміністративний договір спрямований на задоволення публічних інтересів (випливає із двох попередніх ознак); суб’єкт владних повноважень не може укладати договір з питань, не віднесених законодавчо до його компетенції [18]. Особливість адміністративних договорів, як зазначає Ю.П. Битяк, полягає і в тому, що вони є договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконавчої влади. Для сторін адміністративного договору свобода вступати чи не вступати в договірні відносини не має характеру абсолютного принципу, що властиво приватному праву. Укладення адміністративного договору з боку державного органу є одночасно правом і обов’язком (предметна компетенція). Можливість на власний розсуд під час укладення адміністративних договорів обирати певний варіант поведінки є обмеженішою, ніж при укладенні цивільних чи трудових договорів. Це обумовлено імперативним характером адміністративно-правових норм [19].

Всі вищенаведені науковцями визначення адміністративного договору розкривають його ознаки та суб’єктів, вказуючи на його укладення з обов’язковою участю суб’єкта владних повноважень; цей договір укладається на підставі норм права з метою ефективної реалізації функцій публічної влади. При цьому нами встановлено, що першочерговою в адміністративному договорі має бути його мета (якою здебільшого визнають реалізацію публічних інтересів), яка випливає із притаманних йому ознак.

На нормативному рівні визначення адміністративного договору вперше наведено в Кодексі адміністративного судочинства України, який набув чинності 1 вересня 2005 р., як дво- або багатосторонньої угоди, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди (п. 14 ч. 1 ст. 3 КАС України).

Як роз’яснив в своєму Інформаційному листі від 26.12.2005 № 3.2.-2005 Верховний Суд України, адміністративний договір – це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди. Якщо ж суб’єкти (в тому числі орган державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи), хоча б і на реалізацію своїх повноважень, вільно укладають договір відповідно до норм ЦК України, під час укладання такого договору його сторони вільно домовляються про зміст та обсяг прав і обов’язків за договором, можуть відмовитись від його укладання, то такий договір може бути цивільним (господарським), але не адміністративним, оскільки в змісті цього договору відсутні відносини влади і підпорядкування, що є обов’язковими для адміністративного договору, а кожний суб’єкт такого договору виступає як рівний один до одного.

З цього роз’яснення, а також вищенаведених теоретичних положень, випливає, що від укладення адміністративного договору його сторони відмовитись не можуть, а його умови визначаються законодавством; укладення такого договору відбувається на виконання закону для задоволення публічних інтересів, а правовий режим цього договору містить адміністративно-правові елементи, що виходять за рамки приватного права.

В межах порушеної нами проблеми взаємодії місцевих органів публічної влади актуальним є питання класифікації адміністративних договорів на нормативні та індивідуальні. Як ще зазначав Перший заступник Голови Верховного Суду України В.С. Стефанюк, адміністративні договори найчастіше мають нормативний характер, що пояснюється їх публічно-правовою природою і функціональним призначенням. Вони укладаються в публічних інтересах, а їхня цільова спрямованість – це досягнення загального блага. Ці договори містять правила поведінки не тільки і не стільки безпосередніх учасників угоди, скільки інших колективних і індивідуальних суб’єктів. Таким чином, адміністративний (нормативний) договір не обмежується дією у системі сторін, що домовляються, а має зовнішнє юридичне вираження. Він передбачає існування суворої формальної процедури укладання і спеціальний порядок вирішення спорів та конфліктів, пов’язаних з їх виконанням, а також неможливість в односторонньому порядку зміни або відмови від виконання договірних умов (форс-мажорні норми тут не застосовуються) [20]. Нормативний договір – це договірний акт, який установлює правові норми (правила поведінки), обов’язкові для численного й формально невизначеного кола осіб, розрахований на неодноразове застосування і діючий незалежно від того, виникли чи припинилися передбачені ним  конкретні правовідносини [21].

При цьому виділяють такі ознаки нормативно-правового адміністративного договору: суб’єктом договору завжди є суб’єкт публічно-правових відносин, у більшості випадків той, що має владні повноваження (держава, державні органи, посадові особи); колективний суб’єкт; особливість предмету регулювання – це питання влади, управління та саморегулювання, та не всі, а лише ті, що допускають не загальноправову, а договірну форму регулювання (перелік таких договорів встановлено законом); своєрідність зобов’язань сторін нормативного договору та засобів їх забезпечення (рамки договору як засобу нормативно-правової саморегуляції сторін жорстко передбачені їх статусом, в них містяться норми-цілі, норми-узгодження); забезпечення виконання зобов’язань державою та її органами включає багато різних засобів; норми, що містяться в договорах такого роду, є загальнообов’язковими для виконання; можуть бути підставою для прийняття інших нормативно-правових актів, а також індивідуально-правових договорів; правила поведінки, що складають зміст договору розраховані на невизначене коло суб’єктів; форма укладання – письмова; є частиною національного законодавства, може мати таку ж юридичну силу як і закон; зміст не може суперечити Конституції і конституційним  законам і т.д. Крім того, зазначається, що суб’єктом майже завжди виступає організація, що має державно-владні повноваження (держава, державні органи) та міжнародні організації; предметом регулювання є питання влади, управління та саморегуляції, що допускають договірну форму регулювання; можуть бути підставою для укладання нормативно-правових та індивідуально-правових актів, в тому числі і нормативно-правових договорів з метою реалізації норм, що в ньому містяться і т.д. [22].

Поділ адміністративно-правових договорів на нормативні та індивідуальні корелюється із їх класифікацією на правоустановчі і правозастосовні [23]. В правоустановчому адміністративному договорі міститься волевиявлення двох або більше за органів, з яких кожен окремо здатний бути суб’єктом нормотворчої діяльності. Це відрізняє нормативний договір від волевиявлень, які утворюють єдину волю одного колегіального органу” [24].

Таким чином, розглянуті нами теоретичні підходи щодо правової природи та змісту адміністративного договору та його нормативне визначення дають підстави для висновку, що використання нормативної (правоустановчої) адміністративно-договірної конструкції як підстави розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в умовах реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні має ґрунтуватися на засадах, відповідно до яких від укладення адміністративного договору його сторони відмовитись не можуть, а його умови такого нормативного адміністративного договору мають визначаються законодавством із вказівкою сфери його застосування за принципом субсидіарності, який має застосовуватись виходячи із оптимального функціонування інститутів місцевої публічної влади в конкретній адміністративно-територіальній одиниці шляхом “доповнення” повноважень (або конкретизації предметів відання і повноважень) того чи іншого органу місцевої влади задля найбільш ефективнішої реалізації публічних інтересів на певній території.

Використана література:

 

  1. Марченко М. Н. Источники права : учеб. пособие / М. Н.  Марченко. — М. : ТК Велби ; Изд-во Проспект, 2008. – С. 269.
  2. Скворцов С. С. Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності : дис… канд. юрид. наук : 12.00.07 / С. С. Скворцов ; Одеський національний ун-т ім. І.І. Мечникова. – О., 2005. – 229 с.
  3. Афанасьєв К. К. Адміністративний договір як форма державного управління (теоретико-правовий аспект) : дис… канд. юрид. наук : 12.00.07 / К. К. Афанасьєв ; Луганська академія внутрішніх справ МВС ім. 10-річчя незалежності України. – Луганськ, 2002. – 191 с.
  4. Завальна Ж. В. Адміністративний договір: теоретичні засади та застосування : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Ж. В. Завальна ; Харк. нац. ун-т внутр. справ. – Х., 2010. – 29 с.
  5. Ольховська С. М. Адміністративний договір в діяльності органів внутрішніх справ України : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.07 / С. М. Ольховська ; Харк. нац. ун-т внутр. справ. – Х., 2010. – 17 с.
  6. Дёмин А. В. Общие вопросы теории административного договора / А. В. Дёмин. – Красноярск : Краснояр. гос. ун-т, 1998. – 93 с.
  7. Джафарова О. В. Місце адміністративного договору в адміністративній діяльності правоохоронних органів / О. В. Джафарова // Форум права. – 2009. – № 2. – С. 108-111.
  8. Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах / В. И. Новоселов // Правоведение. – 1969. – № 3. – С. 40-45.
  9. Жароїд І. В. Адміністративні договори як форма реалізації компетенції апарату державного управління України / І. В. Жароїд // Університетські наукові записки. – 2005. – № 1-2 (13-14). – С. 193-197.
  10. Селіванов А. О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин : наук. видання / А. О.  Селіванов. – К. : Видавничий Дім “Ін. Юре”, 2000. – С. 47.
  11. Адміністративне право України : підруч. для юрид. вузів і фак. / [Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін.] ; за ред. Ю. П. Битяка. — Харків : Право, 2000. – С. 142.
  12. Битяк Ю. Правова природа адміністративних договорів / Ю. Битяк, О. Константий // Вісник Академії правових наук України. — Х. : Право, 2001. — № 3 (26). – С. 106.
  13. Конституция, закон, подзаконный акт / [И. В Котелевская, М. А. Митюков, А. В. Мицкевич , А. Е. Постников и др.] ; отв. ред. Ю. А. Тихомиров ; Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Федерации. — М. : Юрид. лит., 1994. – С. 120.
  14. Бахрах Д. Н. Административное право : учебник для вузов / Демьян Николаевич Бахрах. — М. : Издательство БЕК, 1999. – С. 184.
  15. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. — М. : Юринформцентр, 1998. – С. 190.
  16. Завальна Ж. В. Порівняльний аналіз адміністративного та цивільного договорів / Ж. В. Завальна // Право України. – 2007. – № 3. – С. 135-139.
  17. Завальна Ж. В. Адміністративний договір: теоретичні засади та застосування : автореф. дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.07 / Ж. В. Завальна ; Харк. нац. ун-т внутр. справ. – Х., 2010. – 29 с.
  18. Трофіменко І. В. Адміністративний договір, проблеми реалізації в Україні: законодавство, теорія, практика / І. В. Трофіменко // Журнал східноєвропейського права. – 2014. – № 4. – С. 119.
  19. Битяк Ю. П. Адміністративне право України : підручник / Ю. П. Битяк. – К. : Юрінком Інтер, 2005 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.ebk.net.ua/Book/law/bityak_admpu/part3/308.htm.
  20. Стефанюк В. С. Адміністративний договір: необхідність впровадження [Електронний ресурс] / Офіційний веб-сайт Верховного Суду України. – Режим доступу : http://www.scourt.gov.ua/clients/vs.nsf/0/F7E34709A45B0513C3256FBA003455AD.
  21. Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора / А. В. Демин ; Красноярский государственный университет. Красноярск : КГУ, 1998. – С. 84.
  22. Пархоменко Н. М. Договір у системі права України : автореф. дис. на здобуття наук. ступ. канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 – Теорія та історія держави і права, історія політичних і правових вчень / Н. М. Пархоменко ; НАН України. Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. – К., 1998. – С. 7, 13.
  23. Коренев А. П. Административные договоры: понятие и виды / А. П. Коренев, А. А. Абдурахманов // Журнал российского права. 1998. № 7. – С. 86-88.
  24. Александров Н. Г. К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений / Н. Г. Александров // Ученые записки ВИЮН. — Вып. 6. — М. : Юрид. изд-во МЮ СССР, 1946. – С. 82.

 

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

Яндекс.Метрика
Яндекс.Метрика