Тел: +3 8(044) 228-10-31
Пошта: sipl@email.ua

Предмет судової діяльності та предмет судового захисту в адміністративному судочинстві: проблеми співвідношення

УДК 342.9

С. О. Короєд

Короєд Сергій Олександрович – доктор юридичних наук

Короєд С.О. Предмет судової діяльності та предмет судового захисту в адміністративному судочинстві: проблеми співвідношення.

Розкривається правова природа адміністративної юстиції та визначається призначення адміністративного судочинства. З’ясовується предмет судової діяльності та предмет судового захисту в адміністративному судочинстві. Адміністративна юстиція розглядається як з точки зору форми судового контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади, так й з точки зору форми захисту прав та інтересів громадян від порушень публічної адміністрації. Робиться висновок, що у справах про оскарження неправомірних рішень (дій) публічної адміністрації предметом судової діяльності виступатиме діяльність щодо захисту порушеного права (інтересу), а предметом судового захисту виступатиме приватний інтерес фізичної (юридичної) особи – позивача. Водночас у справах за зверненнями публічної адміністрації предметом судової діяльності виступатиме діяльність щодо здійснення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації, а предметом судового захисту – публічно-правовий інтерес.

Ключові слова: адміністративне судочинство, предмет, судова діяльність, судовий захист, контроль, оскарження, публічний інтерес.

Короед С.А. Предмет судебной деятельности и предмет судебной защиты в административном судопроизводстве: проблемы соотношения.

Раскрывается правовая природа административной юстиции и определяется назначение административного судопроизводства. Выясняется предмет судебной деятельности и предмет судебной защиты в административном судопроизводстве. Административная юстиция рассматривается как с точки зрения формы судебного контроля за деятельностью органов государственной власти, так и с точки зрения формы защиты прав и интересов граждан от нарушений публичной администрации. Делается вывод, что по делам об обжаловании неправомерных решений (действий) публичной администрации предметом судебной деятельности выступает деятельность по защите нарушенного права (интереса), а предметом судебной защиты выступает частный интерес физического (юридического) лица – истца. Вместе с тем, по делам по обращениям публичной администрации предметом судебной деятельности выступает деятельность по осуществлению судебного контроля за деятельностью публичной администрации, а предметом судебной защиты – публично-правовой интерес.

Ключевые слова: административное судопроизводство, предмет, судебная деятельность, судебная защита, контроль, обжалование, публичный интерес.

Koroed S.A. Subject of judicial activity and the subject of judicial protection in administrative proceedings: problem of correlation.

The legal nature of administrative justice and administrative proceedings is determined by assignment of administrative proceedings. It is explored the subject of judicial activity and the subject of judicial protection in the administrative proceedings. Administrative justice is considered both in terms of form of judicial control over the activities of public authorities, and in form of protection of the rights and interests of citizens from violations by the public administration. It is concluded that in cases of appeal against unlawful decisions (actions) of the public administration subject to judicial activities is protection of the violated rights (interests) and subject to judicial protection is private interest of physical person/legal entity – the plaintiff. However, in cases on appeal of public administration subject to judicial activity is activity on carrying out judicial control over the activities of the public administration, and subject to judicial protection – public and legal interest.

Keywords: administrative proceedings, subject, judicial activity, judicial protection, control, appeal, public interest.

Адміністративна юстиція в Україні, як встановлений законом порядок оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у вигляді спеціального порядку, на законодавчому рівні була запроваджена Указом Президії Верховної Ради Української РСР «Про внесення доповнень і змін до Цивільного процесуального кодексу Української РСР» від 25 квітня 1988 року № 5803-XI, згідно із яким цей Кодекс було доповнено главою 31-А «Скарги на неправомірні дії службових осіб, що ущемляють права громадян» (статті 2481-24810). В порядку господарського судочинства такі справи розглядалися за загальними правилами позовного провадження.

Сьогодні, як відомо, адміністративна юстиція в Україні представлена системою адміністративних судів та спеціальним порядком розгляду і вирішення адміністративних справ, врегульованим КАС України, що набрав чинності 1 вересня 2005 року. Зазначений Кодекс (стаття 2) завданням адміністративного судочинства визначив захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Проблемі становлення та функціонування адміністративної юстиції в Україні приділяли увагу багато вчених-адміністративістів та суддів (В. Авер’янов, О. Бідей, Р. Куйбіда, І. Коліушко, В. Колпаков, О. Константий, Р. Корнута, О. Кузьменко, Д. Лук’янець, О. Пасенюк, Ю. Педько, П. Пилипчук, І. Самсін, В. Шишкін, В. Шкарупа, І. Шруб та інші). Проте в юридичній літературі залишається однозначно невирішеним питання про призначення адміністративного судочинства: чи-то захист прав та інтересів фізичних і юридичних осіб від порушень публічної адміністрації, чи-то здійснення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації, так само як й не визначено предмет судової діяльності та предмет судового захисту в адміністративному судочинстві. З’ясуванню співвідношення предмету судової діяльності та предмету судового захисту в адміністративному судочинстві, а також визначенню призначення адміністративного судочинства й ставить за мету наша стаття.

Як зазначають науковці, адміністративна юстиція – інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади в Україні представлена спеціалізованими адміністративними судами та адміністративним судочинством. Одним із елементів механізму стримувань і противаг є судовий контроль за діяльністю виконавчої влади. Його завданням, виходячи з мети правової держави, є захист прав громадян та організацій від зловживань з боку публічної влади. Такий судовий контроль, який полягає у вирішенні судом спорів, що виникають у сфері реалізації виконавчої влади та місцевого самоврядування, одержав назву «адміністративна юстиція». Адміністративну юстицію розуміють як: особливий порядок вирішення адміністративно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на те державними органами; самостійну галузь правосуддя, метою якої є вирішення судами спорів між громадянами і органами управління (адміністрацією) або між самими органами управління (тобто адміністративне судочинство); не лише особливий вид судочинства, а й систему спеціалізованих судів або спеціальних судових підрозділів, які здійснюють адміністративне судочинство [1]. Адміністративну юстицію також розглядають як форму правосуддя, яка забезпечує судовий контроль за публічною владою, за дотриманням законності в сфері державного управління [2]. Також існує думка, що завдання суду при розгляді адміністративних спорів полягає в перевірці законності і обґрунтованості дій адміністративних органів [3].

В Концепції адміністративної реформи в Україні, так й Концепції судово-правової реформи в Україні наголошується на необхідності створення правової бази для запровадження в Україні адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади.

З вищенаведеного випливає, що основним призначенням адміністративного судочинства, що також закріплено у ст. 2 КАС, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку публічної адміністрації, перевірка правомірності рішень і дій яких здійснюється адміністративним судом у випадку оскарження громадянами та організаціями таких рішень і дій.

Зазначене дає підстави для висновку, що захист прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку публічної адміністрації здійснюється у позовному провадженні шляхом оскарження рішень і дій публічної адміністрації, що випливає з частин другої і третьої ст. 2 КАС. А відтак, предметом судової діяльності в цьому випадку виступатиме саме захист прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, порушених публічною адміністрацією. Якраз ст. 2 КАС, яка має назву “Завдання адміністративного судочинства”, і пов’язує предмет судової діяльності із захистом прав та інтересів фізичних і юридичних осіб.

Разом з тим, в порядку адміністративного судочинства здійснюється не лише захист порушених прав фізичних і юридичних осіб рішеннями чи діями публічної адміністрації, а й проводиться перевірка правомірності і “санкціонування” на вчинення публічною адміністрацією певних дій, які можуть суттєво обмежувати права фізичних і юридичних осіб або впливати на становище останніх, що є нічим іншим, як формою судового контролю за діями публічної адміністрації.

Так, зокрема з частини другої ст. 18 КАС випливає, що окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи: а) про застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), якщо вони можуть бути застосовані виключно за судовим рішенням; б) щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб’єктами владних повноважень заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Причому, такий судовий контроль здійснюється на підставі подання суб’єкта владних повноважень (наприклад, ст. 183-3 КАС передбачає провадження у справах за зверненням органів доходів і зборів при здійсненні ними передбачених законом повноважень здійснюється на підставі подання таких органів щодо: зупинення видаткових операцій платника податків на рахунках платника податків; підтвердження обґрунтованості адміністративного арешту майна платника податків; стягнення коштів за податковим боргом; зобов’язання керівника підприємства провести інвентаризацію основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, які перебували або перебувають під митним контролем чи використовувалися цим підприємством разом із товарами, які були поміщені у відповідний митний режим) чи адміністративного позову суб’єкта владних повноважень (наприклад, ст. 183-4 КАС передбачає провадження у справах щодо накладення арешту на активи, що пов’язані з фінансуванням тероризму та стосуються фінансових операцій, зупинених відповідно до рішення, прийнятого на підставі резолюцій Ради Безпеки ООН, зняття арешту з таких активів та надання доступу до них здійснюється на підставі адміністративного позову Голови Служби безпеки України або його заступника; ст. 183-5 КАС передбачає провадження у справах за адміністративними позовами центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органів охорони державного кордону або Служби безпеки України про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України; ст. 183-6 КАС передбачає провадження у справах щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб’єктами владних повноважень заходів реагування на виявлені під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності порушення вимог законодавства у разі, якщо необхідність такого підтвердження передбачена законом, що здійснюється на підставі адміністративного позову суб’єкта владних повноважень, яким ужито відповідних заходів реагування).

Характер вищенаведених адміністративних справ свідчить про те, що в них не вирішується спір щодо правомірності рішень чи дій фізичних чи юридичних осіб або публічної адміністрації, а розглядається питання “законності” відповідних дій публічної адміністрації з метою гарантування прав та інтересів фізичних та юридичних осіб від можливих порушень. Таким чином, в таких справах предметом судової діяльності буде не захист порушеного права, а судовий контроль за виконанням публічною адміністрацією своїх повноважень. Той факт, що провадження в таких справах порушується на підставі адміністративного позову суб’єкта владних повноважень, не перетворює ці провадження в позовні, тобто в “спірні” і вони не мають на меті вирішення спору і відновлення порушеного права.

Хоча зазначені два самостійні предмети судової діяльності реалізуються в адміністративному судочинстві в межах єдиного предмету судової діяльності, яким згідно із п. 4 ч. 1 ст. 3 КАС є розгляд і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом.

Проведене нами розмежування предмету судової діяльності залежно від мети, яку переслідує заявник, звертаючись до адміністративного суду, на судовий захист та судовий контроль, дозволяє нам визначити й предмет судового захисту в адміністративному судочинстві.

Так, зазвичай, предметом судового захисту виступають права та інтереси суб’єктів правовідносин. При цьому, деякі вчені-адміністративісти вважають, що характер суб’єктивного права, яке порушено, для адміністративних судів не має значення, оскільки адміністративні суди повинні надавати захист не лише суб’єктивним публічним правам, але й приватним, які не потрібно розмежовувати, адже в публічно-правових відносинах можуть бути порушені як приватні (цивільні) права особи, так й публічні [4].

Необхідність визначення публічного інтересу як предмета судового захисту відзначають й інші науковці. Варто визнати, що відсутність відмежувальної ознаки приватних і публічних інтересів не важлива, оскільки метою адміністративного судочинства, як відомо, є захист прав і законних інтересів як громадян (юридичних осіб), так й держави в особі її органів.

Ю.О. Тихомиров зазначав: наскільки інтереси громадянина відповідають інтересам суспільства, відображеним в законі, настільки держава може захистити його інтерес [5].

Науковці справедливо зауважують, що у справах у спорах громадян з органами і посадовими особами публічної влади зазвичай важко провести чітке відмежування приватноправових і публічно-правових інтересів як предмета судового захисту [6].

Разом з тим, відповідно до роз’яснень, наведених у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України № 2 від 6 березня 2008 року «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ», право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи – суб’єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Якщо суд встановить, що оскаржуваний акт до особи не застосовувався і вона не перебуває у відносинах, до яких цей акт може бути застосовано, це є підставою для відмови в задоволенні позовних вимог. У такому разі суд не проводить перевірку правового акта на предмет його протиправності (законності та відповідності правовим актам вищої сили). Із цього роз’яснення випливає, що пред’явлений адміністративний позов є персоніфікованим, має стосуватися прав та інтересів конкретної фізичної (юридичної) особи, а відтак будь-яке питання, з приводу якого адміністративним судом здійснюється судова процесуальна діяльність в порядку оскарження рішень (дій) публічної адміністрації, стосується конкретної особи, а відтак такі особи мають в цій справі свій приватний інтерес (наприклад, для громадянина не має значення, хто його заборгував кошти: чи-то пенсійний фонд, чи-то знайомий сусід, а відтак для громадянина-позивача пред’явлення ним адміністративного позову буде переслідувати приватний інтерес).

Таким чином, при зверненні до адміністративного суду громадянина (організації), предметом судового захисту завжди виступатимуть його інтереси, які для такого громадянина носять приватноправовий характер.

Водночас, як ми встановили вище, предмет судової діяльності в адміністративному судочинстві зводиться не тільки до оскарження неправомірних рішень (дій) публічної адміністрації. Адміністративні суди розглядають справи про застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), якщо вони можуть бути застосовані виключно за судовим рішенням; а також справи щодо підтвердження обґрунтованості вжиття суб’єктами владних повноважень заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Зазначені справи, які хоч й стосуються інтересів приватних осіб, не можна визнати приватними, адже вони порушуються за адміністративними позовами органів влади, тобто стосуються реалізації їхньої компетенції, яка має публічно-правовий характер. А відтак, й адміністративні справи, які порушуються за зверненнями органів влади, носять публічний характер, адже при їх ініціюванні і розгляді переслідується публічний інтерес.

Отже, й предметом судового захисту в цьому випадку виступатиме публічний інтерес, адже саме він буде визначальним не лише при порушенні процесуальної діяльності, але й при вирішенні питання по суті порушеного клопотання.

Таким чином, викладене вище свідчить про пряму кореляційну залежність між предметом судової діяльності в адміністративному судочинстві із предметом судового захисту. При цьому, у справах про оскарження неправомірних рішень (дій) публічної адміністрації предметом судової діяльності виступатиме діяльність щодо захисту порушеного права (інтересу), а предметом судового захисту виступатиме приватний інтерес фізичної (юридичної) особи – позивача. А у справах за зверненнями публічної адміністрації предметом судової діяльності виступатиме діяльність щодо здійснення судового контролю за діяльністю публічної адміністрації, а предметом судового захисту – публічно-правовий інтерес.

Література:

 

  1. Основи адміністративного судочинства та адміністративного права / Навч. посібник / За заг. редакцією Куйбіди Р. О., Шишкіна В. І. – К. : Старий світ, 2006. – С. 15, 16.
  2. Хаманева Н. Ю. Настоящее и будущее административного судопроизводства в России / Н. Ю. Хаманева // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы: Сб. ст. посвящ. памяти Ю. М. Козлова / Отв. ред.: Л. Л. Попов, М. С. Студеникина. – М. : Юристъ, 2004. – С. 234.
  3. Чечот Д. М. Неисковые производства / Д. М. Чечот. – М. : Юрид. лит., 1973. – С. 13
  4. Коліушко І., Куйбіда Р. Адміністративні суди: для захисту прав людини чи інтересів держави? // Право України. – 2007. – № 3. – С. 6; Куйбіда Р. Межі адміністративної юрисдикції: спірні питання // Юридичний вісник України. – 2007. – № 25 (624).
  5. ТихомировЮ. А. Теория закона. М., 1982. С. 26-27.
  6. ЖуйковВ. М. Судебная зашита прав граждан и юридических лиц. М., 1497; Жуйков В. М. Теоретические и практические проблемы конституционного права на судебную защиту : Автореф. дис. … докт. юрид, наук. М., 1997; Жилин Г. А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000. – 320 с.

 

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

Яндекс.Метрика
Яндекс.Метрика