Тел: +3 8(044) 228-10-31
Пошта: sipl@email.ua

Завдання адміністративного судочинства: теоретичні питання реалізації

УДК 342.9

 

М. В. Лошицький,

С. О. Короєд

© Лошицький Михайло Васильович – доктор юридичних наук

© Короєд Сергій Олександрович – доктор юридичних наук

Лошицький М.В., Короєд С.О. Завдання адміністративного судочинства: теоретичні питання реалізації.

На підставі дослідження правових засад створення адміністративної юстиції, її правової природи, досліджується зміст завдання адміністративного судочинства на предмет його відповідності функціональному призначенню правосуддя в адміністративних справах. Обґрунтовується висновок, що “захист права”, як нормативне завдання адміністративного судочинства, носить матеріально-правовий характер та є лише наслідком судової процесуальної діяльності і не може розкривати процесуальний зміст адміністративного судочинства. Оскільки адміністративне судочинство, як процесуальна діяльність, пов’язується із розглядом і вирішенням адміністративних справ, тому своїм завданням воно повинно мати “вирішення публічно-правового спору”. Також розкривається зміст поняття “захист права” в аспекті нормативного завдання адміністративного судочинства, наводяться передумови ефективності судового захисту.

Ключові слова: правосуддя, адміністративне судочинство, завдання, публічно-правовий спір, суб’єкт владних повноважень, захист права, вирішення адміністративної справи.

Лошицкий М.В., Короед С.А. Задача административного судопроизводства: теоретические вопросы реализации.

На основании исследования правовых основ создания административной юстиции, ее правовой природы, исследуется содержание задачи административного судопроизводства на предмет ее соответствия функциональному назначению правосудия по административным делам. Обосновывается вывод, что “защита права”, как нормативная задача административного судопроизводства, носит материально-правовой характер и является лишь следствием судебной процессуальной деятельности и не может раскрывать процессуальное содержание административного судопроизводства. Поскольку административное судопроизводство, как процессуальная деятельность, связывается с рассмотрением и разрешением административных дел, поэтому своей задачей оно должно иметь “разрешения публично-правового спора”. Также раскрывается содержание понятия “защита права” в аспекте нормативной задачи административного судопроизводства, приводятся предпосылки эффективности судебной защиты.

Ключевые слова: правосудие, административное судопроизводство, задачи, публично-правовой спор, субъект властных полномочий, защита прав, разрешение административного дела.

Loshitskiy M.V., Koroed S.A. Task of administrative proceedings: theoretical questions of implementation.

Based on the studying of legal bases for creation of administrative justice, its legal nature it is studying content of the objective of administrative proceedings for compliance with the functional purpose of justice in administrative cases. It is concluded that «protection of law» as a normative task of administrative proceedings is substantive in nature and is only a consequence of the judicial procedural activity and cannot unveil procedural content of administrative proceedings. Since the administrative proceedings, as procedural activity is linked to the consideration and resolution of administrative cases, so its objective has to be «resolution of a public law dispute». Also it is disclosed the meaning of the term «protection of rights» in the aspect of regulatory objectives of administrative proceedings; it is bringing up prerequisites of effectiveness of judicial protection.

Keywords: justice, administrative proceedings, objectives, public legal dispute, subject of powers, protection of rights, resolution of administrative case.

Права і свободи людини і громадянина, утвердження і забезпечення яких є головним обов’язком держави і які визначають зміст і спрямованість її діяльності, захищаються судом (статті 3, 55 Конституції України). Ратифікувавши Загальну декларацію прав людини, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод, Україна взяла на себе зобов’язання забезпечити своїм громадянам право на судовий захист, право на справедливий судовий розгляд та право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами, в тому числі у відносинах громадян із суб’єктами владних повноважень від порушень з боку останніх. Така функція була відведена адміністративній юстиції.

Так, Концепція судово-правової реформи в Україні 1992 р. другим етапом зазначеної реформи задекларувала створення адміністративних судів. В подальшому, Концепція адміністративної реформи в Україні 1998 р. надала особливого значення створенню правової бази для повноцінного запровадження такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція; передбачила поетапне формування Вищого адміністративного суду України та апеляційних і місцевих адміністративних судів; а також закріпила принципові засади функціонування виконавчої влади, серед яких виділено здійснення судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади, їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості. Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів 2006 р. визначила, що дальший розвиток правосуддя в Україні має бути спрямовано на утвердження верховенства права через забезпечення, зокрема, ефективності судового захисту. Адміністративні суди мають розв’язувати публічно-правові спори в порядку адміністративного судочинства, яке спрямоване на захист прав особи у публічно-правових відносинах з боку суб’єктів владних повноважень.

Адміністративна юстиція в Україні, як встановлений законом порядок оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у вигляді адміністративного судочинства, на законодавчому рівні була запроваджена Указом Президії Верховної Ради Української РСР «Про внесення доповнень і змін до Цивільного процесуального кодексу Української РСР» від 25 квітня 1988 року № 5803-XI, згідно із яким цей Кодекс було доповнено главою 31-А «Скарги на неправомірні дії службових осіб, що ущемляють права громадян» (статті 2481-24810). В порядку господарського судочинства такі справи розглядалися за загальними правилами позовного провадження.

Проблемі становлення та функціонування адміністративної юстиції приділяли увагу багато вчених-адміністративістів та суддів (В. Авер’янов, О. Бідей, Р. Куйбіда, І. Коліушко, В. Колпаков, О. Константий, Р. Корнута, О. Кузьменко, Д. Лук’янець, О. Пасенюк, Ю. Педько, П. Пилипчук, І. Самсін, В. Шишкін, В. Шкарупа, І. Шруб та інші).

Як зазначають науковці, адміністративна юстиція – інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади в Україні представлена спеціалізованими адміністративними судами та адміністративним судочинством. Одним із елементів механізму стримувань і противаг є судовий контроль за діяльністю виконавчої влади. Його завданням, виходячи з мети правової держави, є захист прав громадян та організацій від зловживань з боку публічної влади. Такий судовий контроль, який полягає у вирішенні судом спорів, що виникають у сфері реалізації виконавчої влади та місцевого самоврядування, одержав назву «адміністративна юстиція». Адміністративну юстицію розуміють як: особливий порядок вирішення адміністративно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на те державними органами; самостійну галузь правосуддя, метою якої є вирішення судами спорів між громадянами і органами управління (адміністрацією) або між самими органами управління (тобто адміністративне судочинство); не лише особливий вид судочинства, а й систему спеціалізованих судів або спеціальних судових підрозділів, які здійснюють адміністративне судочинство [1]. Адміністративну юстицію також розглядають як форму правосуддя, яка забезпечує судовий контроль за публічною владою, за дотриманням законності в сфері державного управління [2].

Сьогодні, як відомо, адміністративна юстиція в Україні представлена системою адміністративних судів та спеціальним порядком розгляду і вирішення адміністративних справ, врегульованим КАС України, що набрав чинності 1 вересня 2005 року. Зазначений Кодекс (стаття 2) завданням адміністративного судочинства визначив захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Питання, які стосуються завдань адміністративного судочинства, є важливими для науки адміністративного права, адже якість виконання таких завдань є критерієм оцінки ефективності адміністративного судочинства та ключовим чинником забезпечення громадянам гарантованого їм державою права на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами.

З огляду на місце адміністративних судів в правовій, демократичній, соціальній державі та враховуючи вищенаведені положення вказаних концепцій та правову природу адміністративної юстиції, виникає цілком закономірне запитання: чи завжди виконується вказане завдання адміністративного судочинства? І чи відповідає це завдання процесуальному характеру адміністративного судочинства? А відтак, ми спробуємо розібратися, чи завжди адміністративні суди “захищають” права громадян від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, яким змістом має бути наповнено завдання адміністративного судочинства і що впливає на ефективність судового захисту прав громадян адміністративними судами.

Аналіз положень ч. 1 ст. 2 КАС України дає підстави для висновку, що адміністративне судочинство має своїм завданням саме “захист прав” конкретних суб’єктів – фізичних та юридичних осіб, які виступають позивачами та скаржаться на суб’єктів владних повноважень. Отже, з цього випливає, що адміністративне судочинство, як діяльність адміністративних судів, в кожній справі, порушеній за адміністративним позовом фізичної чи юридичної особи проти суб’єкта владних повноважень, має своїм завданням (а не метою) саме “захист права”. Одразу ж зауважимо, що таке завдання адміністративного судочинства не буде виконано у випадку відмови в задоволенні адміністративного позову чи застосування адміністративним судом неефективного способу судового захисту. Таким чином, відповідно до КАС України неможливий “захист права” в будь-якій справі; він може мати місце лише за умови встановлення факту його порушення з боку суб’єкта владних повноважень. Саме з цих міркувань ми й будемо виходити в нашому дослідженні.

Так, досліджуючи зазначене питання, ми беремо до уваги, що таке завдання адміністративного судочинства, як “захист права”, пов’язане з матеріально-правовою стороною правосуддя в адміністративних справах та фактично вказує на його наслідки, а не процес, яким є адміністративне судочинство (згідно із п. 4 ч. 1 ст. 3 КАС України адміністративне судочинство визначено саме як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом).

Як випливає із наведеної норми, адміністративне судочинство, як процесуальна діяльність, пов’язується саме із “розглядом і вирішенням адміністративних справ”, що вказує на процесуальну сторону правосуддя в адміністративних справах, характеризуючи таким чином сам його процес, спрямований на розв’язання публічно-правового спору, а також захист прав та інтересів громадян від порушень з боку суб’єктів владних повноважень, якщо таке порушення мало місце.

Вчені-процесуалісти також пов’язують завдання судової влади з процесуальною діяльністю щодо усунення правового конфлікту, встановлення правомірності вимог, визначення виду і обсягу суб’єктивних прав і юридичних обов’язків суб’єктів права [3]. При цьому, окремі науковці навіть прямо зазначають, що якщо сприймати кожну справу як певну спірну або конфліктну правову ситуацію, то завданням правосуддя постає вирішення спорів, ліквідація правопорушень і відновлення порушених прав і законних інтересів [4].

З цього робимо висновок, що судова процесуальна діяльність в сфері здійснення правосуддя в адміністративних справах своїм завданням має саме вирішення публічно-правового спору (адміністративної справи), а не “захист права”, як це передбачено в ст. 2 КАС України.

Отже, випливає, що завдання адміністративного судочинства має визначатися не через “захист права”, а саме через “розгляд і вирішення адміністративних справ”, що відповідає призначенню правосуддя та юрисдикційній функції суду. Такий висновок також відповідає кореляційному зв’язку між таким завданням адміністративного судочинства, з одного боку, та призначенням адміністративно-процесуального права, з іншого. Адміністративно-процесуальне право, яке регулює адміністративне судочинство, має своїм завданням забезпечення реалізації норм матеріального адміністративного, конституційного та фінансового права (коли громадяни не можуть самостійно реалізувати свої права через створені перешкоди цьому або виникнення публічно-правового спору із суб’єктом владних повноважень, розв’язати який має адміністративний суд), а тому завданням адміністративного судочинства має бути саме “вирішення справи” (розв’язання публічно-правового спору або усунення публічно-правового конфлікту), а вже матеріально-правовим наслідком (метою) такої судової адміністративно-процесуальної діяльності буде “захист права”, що сьогодні помилково визначено в якості завдання адміністративного судочинства.

Звідси випливає висновок, що “захист права” (як нормативне завдання адміністративного судочинства) може й не відбутися з різних причин (наприклад, при необґрунтованості вимог позивача, неправильності способу захисту права чи його неефективності). Водночас таке завдання адміністративного судочинства, як “вирішення адміністративної справи” (тобто “розв’язання публічно-правового спору із суб’єктом владних повноважень”) повністю реалізується незалежно від матеріально-правових наслідків вирішення адміністративної справи.

Вище ми вже зазначали, що згідно із п. 4 ч. 1 ст. 3 КАС України адміністративне судочинство визначено саме як діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ. Вказівка в цій дефініції на “вирішення” означає успішне завершення публічно-правового спору, тобто остаточне усунення публічно-правового конфлікту громадянина із суб’єктом владних повноважень. Це, на наш погляд, є можливим, коли порушене право позивача отримало судовий захист, тобто було відновлено або захищено в інший спосіб, яке б забезпечило ефективне поновлення в правах або справедливу компенсацію шкоди, або ж коли суд владно підтвердить відсутність між сторонами спірних матеріальних правовідносин і відсутність у позивача права, за захистом якого він звернувся до адміністративного суду, або ж за наявності спірних матеріальних правовідносин дійде висновку про незаконність чи недоведеність позовних вимог позивача. У зв’язку з цим варто приєднатися до думки І.В. Решетнікової і В.В. Яркова, що треба не лише розглядати справу, але й знайти законний шлях вирішення конфлікту, який відповідатиме інтересам сторін [5], адже саме судді, які є юристами і діють іменем України, мають створити громадянам всі умови щодо реалізації ними права на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб судового захисту.

Для цього ст. 11 та ст. 162 КАС України встановлюють обов’язок адміністративного суду вживати передбачених законом заходів, необхідних для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, а також передбачають повноваження адміністративного суду, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять, вийти за межі позовних вимог та прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Якщо ж все ж таки погодитись і взяти за основу нашого дослідження, що завдання адміністративного судочинства мають розкриватися саме через “захист права” (як це прямо визначено у ст. 2 КАС України), то це поняття варто розглядати в двох аспектах: матеріально-правовому та процесуальному.

Щодо матеріально-правового аспекту, варто відзначити, що вчені-процесуалісти вважають, що основна увага при здійсненні правового захисту повинна бути зосереджена на самому суб’єктивному праві, а також на недоторканості правопорядку. Тобто, у випадку застосування засобів захисту основним є оборона самого права уповноваженої особи або (і) правопорядку [6]. Отже, з цього випливає, що в матеріально-правовому аспекті застосований судом спосіб захисту має в кінцевому підсумку породжувати для сторін матеріально-правові наслідки і бути дієвим засобом оборони суб’єктивного права громадянина в сфері публічно-правових відносин.

Що ж стосується процесуального аспекту, то вчені-процесуалісти діяльність по захисту права розуміють як встановлення фактичних обставин справи, застосування відповідних норм права, визначення способів захисту права і ухвалення рішення [7].

Таким чином, досліджуючи процесуально-правову природу судового захисту порушених прав в сфері публічно-правових відносин ми виходимо з того, що поняття судового захисту прав є складною юридичною категорією, яка характеризується, з одного боку, як процесуальна діяльність суду по захисту (відновленню) порушених прав рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єктами владних повноважень, а з іншого боку, як результат такої діяльності, коли порушені права фізичних та юридичних осіб отримують судовий захист.

Реальний захист прав громадян та юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень може наступати лише тоді, коли застосований адміністративним судом спосіб захисту права буде здатним впливати на порушника – суб’єкта владних повноважень та ліквідувати несприятливі наслідки для позивача, відновивши його права або створивши нормальні умови їх реалізації.

З огляду на функціональне призначення судової влади і зміст правосуддя в адміністративних справах, ефективним буде такий спосіб (засіб) судового захисту, який призведе до потрібних матеріально-правових результатів і наслідків, а також створить найбільший юридичний ефект для позивача, якого він очікує від звернення до адміністративного суду. Тому при перевірці адекватності обраного позивачем способу захисту необхідно виходити, передусім, з мети, яку переслідує позивач, звернувшись до адміністративного суду з відповідним позовом, тобто варто враховувати його заінтересованість, яка повинна носити матеріально-правовий характер.

Зазначене дає нам підстави для висновку, що адміністративний суд має з’ясовувати дійсні причини виникнення спору і причини звернення позивача до адміністративного суду з відповідним позовом, адже саме від цього залежить визначення заінтересованості позивача отримати судовий захист в адміністративному суді, а також правильний спосіб, який в спірних правовідносинах здатний задовольнити вимоги позивача.

Звісно ж, позивач має зазначати в своїй позовній заяві зміст позовних вимог, проте це для адміністративного суду не повинно бути вирішальним, якщо суд дійде висновку, що за конкретних обставин справи усунути публічно-правовий спір і захистити порушені права позивача можливо лише в інший спосіб, передбачений законом, адже цього від суду вимагає визначене в КАС України завдання адміністративного судочинства.

До того ж, приписи ст. 11 та ст. 162 КАС України прямо покладають на адміністративний суд обов’язок, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін, вийти за межі позовних вимог та прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Таке повноваження адміністративного суду правильно визначати спосіб захисту порушеного права, який відповідатиме предмету спору і взаємовідносинам сторін, випливає також із визначення поняття форми захисту [8], оскільки саме суд застосовує відповідні норми права і при ухваленні рішення визначає спосіб захисту.

З огляду на вищевикладене можна зробити висновок, що втручання в подібних випадках в диспозитивні права позивача буде мати соціально справедливий і необхідний в правосудних цілях та інтересах позивача характер, адже звернувшись до адміністративного суду з адміністративним позовом за судовим захистом від порушень з боку суб’єктів владних повноважень і маючи за мету вирішити публічно-правовий спір, відновивши через суд свої права або ж спонукавши відповідача – суб’єкта владних повноважень до вчинення певних дій, позивач, таким чином, погоджується на таку “послугу держави”, оскільки головним завданням суду будь-якої юрисдикції якраз і є вирішення правового спору, в результаті чого правовий спір має остаточно припинятися або шляхом підтвердження наявності між сторонами певних правовідносин, або спонукання відповідача до вчинення дій, які він неправомірно відмовляється вчиняти.

Вищевказані доводи дають нам підстави вважати, що мета судового захисту порушеного права повинна зводитися, в першу чергу, до усунення між сторонами правового конфлікту та остаточного вирішення (припинення) публічно-правового спору, у випадку його наявності, та застосування ефективного способу захисту (відновлення) порушеного права, адекватного спірним матеріальним правовідносинам сторін та конкретним обставинам справи. Лише в такому випадку можна вести мову про ефективність судового захисту прав як завдання адміністративного судочинства. Таке розуміння завдання адміністративного судочинства, у свою чергу, має вплинути на забезпечення його ефективності, своєчасний, повний та реальний захист прав громадян від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Література:

  1. Основи адміністративного судочинства та адміністративного права / Навч. посібник / За заг. редакцією Куйбіди Р. О., Шишкіна В. І. – К. : Старий світ, 2006. – С. 15, 16.
  2. Хаманева Н. Ю. Настоящее и будущее административного судопроизводства в России / Н. Ю. Хаманева // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы: Сб. ст. посвящ. памяти Ю. М. Козлова / Отв. ред.: Л. Л. Попов, М. С. Студеникина. – М. : Юристъ, 2004. – С. 234.
  3. Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса / Под редакцией и с предисловием В. А. Томсинова. – М. : Издательство “Зерцало”, 2003. – С. 175-176; Дегтярев С. Л. Реализация судебной власти в гражданском судопроизводстве: теоретико-прикладные проблемы / С. Л. Дегтярев. – М. : Волтерс Клувер, 2007. – С. 249; Гражданский процесс : учебник / под ред. проф. Комарова В. В. – Х. : ООО “Одиссей”, 2001. – С. 19-21.
  4. Цивільний процес України: академічний курс : підручник для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. ; за ред. С.Я. Фурси. – К. : Видавець Фурса С. Я. : КНТ, 2009. – С. 56.
  5. Решетникова И. В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России / И. В. Решетникова, В. В. Ярков. – М. : НОРМА, 1999. – С. 27, 28.
  6. Охорона і захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб в цивільних правовідносинах / За загальною редакцією академіка НАПрН України Я. М. Шевченко. – Х. : Харків юридичний, 2011. – С. 12, 17.
  7. Васильев С. В. Гражданский процесс : Учебное пособие. Издание второе, дополненное. – Х. : ООО “Одиссей”, 2007. – С. 10.
  8. Там же. – С. 10.

Залишити відповідь

Ваша e-mail адреса не оприлюднюватиметься. Обов’язкові поля позначені *

Яндекс.Метрика
Яндекс.Метрика